一、基本案情

2024年4月，四川某生态环境局执法人员对某彩印有限责任公司进行巡查检查，现场检查时发现，该企业如今的生产线为书籍印刷生产线，生产设备已变更为3台轮转印刷机、2台平张印刷机、3台胶装机、1台骑马钉机、2台包装机、冲版机1台等及部分辅助设施、废气处理设施、危险废物暂存间等，原有产品生产线已停产，该企业的生产工艺及规模发生明显变更，按照《中华人民共和国环境影响评价法》第二十四条规定，应当重新报批建设项目的环境影响评价文件，且需按环评文件要求重新建设配套环保设施，并在环保设施通过验收前不能投入生产。

执法人员检查发现，该企业虽然于2022年11月10日进行了立项备案，并委托第三方公司编制了环评报告，却不能提供环保设施自主验收手续，期间企业一直在生产经营，属于“未验先投”。

该企业建设项目配套的环保设施未经验收即投入使用的行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款规定，参照《四川省生态环境行政处罚裁量标准》，对该公司处以罚款23.8万元。

二、法律规定

《建设项目环境保护管理条例》第十五条规定：“建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。”

《建设项目环境保护管理条例》第十七条规定：“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目竣工后，建设单位应当按照国务院环境保护行政主管部门规定的标准和程序，对配套建设的环境保护设施进行验收，编制验收报告。

建设单位在环境保护设施验收过程中，应当如实查验、监测、记载建设项目环境保护设施的建设和调试情况，不得弄虚作假。

除按照国家规定需要保密的情形外，建设单位应当依法向社会公开验收报告。”

《建设项目环境保护管理条例》第十九条规定：“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用。

前款规定的建设项目投入生产或者使用后，应当按照国务院环境保护行政主管部门的规定开展环境影响后评价。”

《建设项目环境保护管理条例》第二十三条规定：“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。”

三、案件分析

（一）“未验先投”是指什么？

根据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条规定，“未验先投”是指需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用。

（二）“未验先投”包含哪几种情形

1. 未建设需要配套建设的环境保护设施，建设项目就投入生产或者使用的，这种情况是最严重的 “未验先投” 类型之一。例如，一个造纸厂项目，按照环评要求应该建设废渣回收设施和废水处理系统。但企业完全没有建设这些设施，就直接开工生产，造纸过程中产生的废渣随意堆放，废水未经任何处理直接排入附近河流，对环境造成了直接的严重污染。

2. 未建成需要配套建设的环境保护设施，建设项目就投入生产或者使用的。以一个金属冶炼厂为例，其规划建设的废气脱硫脱硝设施是保证废气达标排放的关键设施。如果在该设施仅完成部分建设，如主体设备安装但配套的管道、监测系统等还未完成的情况下，企业就开始冶炼作业，导致冶炼过程中产生的大量含硫、氮氧化物废气未经充分处理就排放到大气中，这显然属于“未验先投”行为。

3. 虽然同时建设了配套的环境保护设施，但未经验收就投入生产或者使用的。比如一家新建的印染厂，建设了印染废水处理设施。但是企业在没有向生态环境主管部门申请验收，也没有自行组织验收的情况下，就开始进行印染生产，将废水引入刚建成的处理设施后直接排放，而不考虑处理设施是否真正能够达到处理要求，这种行为也属于“未验先投”。

4. 虽然同时建设了配套的环境保护设施，但验收不合格就投入生产或者使用的。例如一个电子废弃物拆解厂，按照要求建设了拆解废气和粉尘收集处理设施。在验收过程中，发现废气中的某些有害物质（如重金属颗粒物）的去除率远远低于标准要求，粉尘收集不完全等问题。然而，企业没有对这些问题进行整改，依然将该不合格的设施投入使用，进行电子废弃物拆解活动，使拆解过程中产生的废气和粉尘对周边环境造成危害。

5. 虽然同时建设了配套的环境保护设施，但在环境保护设施验收中弄虚作假，而通过验收的。例如一个制药企业，在验收污水处理设施时，通过篡改水样检测数据，使原本不达标的污水处理结果显示为达标，从而骗取验收通过。然后企业正常投入生产，实际排放的污水可能会对水环境造成长期的、潜在的危害，这种弄虚作假的行为同样构成“未验先投”。

（三）“未验先投”违法行为自建设行为终了之日起二年内未被发现的，企业还会受到处罚吗？

《行政处罚法》第三十六条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延长至五年。法律另有规定的除外。

前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”

根据上述法律规定，结合原环境保护部发布《关于建设项目“未批先建”违法行为法律适用问题的意见》（环政法函[2018]31号），“未验先投”的行为是持续状态，建设项目违反环保设施 “三同时” 验收制度投入生产或者使用期间，由于违反环保设施 “三同时” 验收制度的违法行为一直处于连续或者继续状态，因此，即使 “未批先建” 违法行为已超过二年行政处罚追溯期限，环保部门仍可对违反环保设施 “三同时” 验收制度的 “未验先投” 违法行为依法作出处罚，不受 “未批先建” 违法行为行政处罚追溯期限的影响。

（四）同一公司多个项目“未验先投”，会受到什么处罚？

存在多个项目未验先投时，通常会对每个违法项目分别进行处罚。这是因为每个建设项目在法律上都是独立的个体，都违反了建设项目环境保护设施 “三同时” 验收制度（即建设项目中防治污染的设施，应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用）。

例如，企业 A 有项目 1、项目 2 和项目 3 都存在未验先投的情况。对于项目 1，会根据其项目规模、未验先投造成的环境影响等因素确定一个具体的处罚；对于项目 2 也会单独进行评估并确定处罚；项目 3 同理。

（五）本案中，怎么界定企业的生产工艺及规模发生明显变更？

可以参考以下信息：

1. 生产工艺变更

（1）工艺流程改变：若企业对生产产品的先后顺序、操作步骤等工艺流程进行重大调整，如化工企业改变反应的先后顺序、增加或减少关键反应步骤等，可认定为生产工艺变更。例如，某制药企业原生产工艺是先进行原料混合，再经过三步化学反应得到产品，现改为先进行两步化学反应，再进行原料混合和最后一步反应，这属于工艺流程的明显改变。

（2）设备及技术改变：当企业更换主要生产设备，且新设备的工作原理、技术参数与原设备有显著差异，导致生产过程和产品质量控制发生重大变化时，视为生产工艺变更。比如，一家电子厂将原有的普通焊接设备更换为激光焊接设备，焊接速度、精度和质量控制方式都发生了很大变化，属于生产工艺的明显变更。

（3）工艺参数调整：对生产过程中的关键工艺参数，如温度、压力、时间、浓度等进行较大幅度的修改，影响到产品性能、质量或生产效率等，也是生产工艺变更的表现。例如，钢铁厂将炼钢过程中的熔炼温度提高了 200℃，导致钢材的强度和韧性等性能指标发生明显变化，属于工艺参数的重大调整，进而构成生产工艺的变更。

（4）原材料或辅助材料变化：如果企业更换了主要原材料或辅助材料的种类、成分，使得生产过程中的化学反应、物理特性等发生重大改变，从而影响产品质量和生产工艺，应认定为生产工艺变更。比如，某陶瓷厂将原使用的普通黏土更换为高纯度的高岭土，导致烧制温度、时间等工艺参数都需要重新调整，属于生产工艺的明显变更。

2. 生产规模变更

（1）产能变化：企业的产品生产能力出现显著增减，是界定生产规模变更的重要依据。一般来说，当产能的变化幅度超过一定比例，如 20% 以上，可认为生产规模发生了明显变更。例如，某汽车制造企业原来的年生产能力为 10 万辆，经过改造后年生产能力提升至 15 万辆，产能增加了 50%，属于生产规模的重大变更。

（2）设备数量及规模变化：企业增加或减少主要生产设备的数量，或者对生产设备进行大规模的升级改造，导致生产规模扩大或缩小，可认定为生产规模变更。比如，一家纺织厂将织布机的数量从 100 台增加到 150 台，相应的厂房面积、人员配置等也有所增加，生产规模明显扩大。

（3）人员及资金投入变化：伴随生产活动的人员数量大幅增加或减少，以及用于生产的资金投入显著增长或缩减，也可作为生产规模变更的参考。例如，某软件企业为了扩大业务，研发人员从 100 人增加到 200 人，研发资金投入增加了一倍，同时软件产品的产量和市场覆盖范围也大幅提升，表明生产规模发生了明显变更.

（4）占地面积及厂房设施变化：企业的生产占地面积扩大或缩小，新建、扩建或拆除厂房等设施，导致生产空间和布局发生重大改变，影响到生产规模时，可界定为生产规模变更。比如，某机械加工企业新建了一座大型生产车间，增加了多条生产线，使企业的生产规模得到显著提升。